Oleh : Djohermansyah Djohan
Setiap kali bencana datang —gempa, banjir, longsor, kebakaran hutan dan lahan— pertanyaan lama kembali muncul: mengapa penanganannya selalu menjadi masalah panjang?
Ketika bencana terjadi, pemerintah daerah biasanya menjadi pihak pertama yang dituntut bergerak. Bupati, wali kota, gubernur dan BPBD berada paling dekat dengan korban. Tetapi kedekatan geografis tidak selalu berarti kecukupan kapasitas.
Personel terbatas, peralatan minim, anggaran sempit. Belum selesai tanggap darurat, daerah sudah harus memikirkan rehabilitasi dan rekonstruksi. Ironisnya, ketika kebutuhan justru meningkat, ruang fiskal daerah sedang menyempit akibat pemangkasan transfer ke daerah (TKD).
Di sinilah persoalan otonomi daerah dalam manajemen bencana perlu dilihat secara jernih. Daerah adalah garda terdepan, tetapi daerah tidak boleh dibiarkan menjadi benteng terakhir.
UU Nomor 24 Tahun 2007 menempatkan penanggulangan bencana sebagai tanggung jawab dan wewenang pemerintah dan pemerintah daerah. Penanganannya dilakukan secara terencana, terpadu, terkoordinasi dan menyeluruh, mulai dari prabencana, tanggap darurat hingga pascabencana. Pemerintah daerah juga bertanggung jawab melindungi masyarakat, mengurangi risiko bencana dan mengalokasikan anggaran yang memadai.
Dengan demikian, otonomi daerah dalam kebencanaan bukan berarti daerah mengurus bencananya sendiri.
Otonomi adalah pembagian kewenangan yang harus disertai pembagian tanggung jawab, sumber daya dan dukungan antartingkat pemerintahan.
Ketika daerah sudah angkat tangan Persoalan menjadi serius ketika bencana melampaui kapasitas daerah.
Untuk bencana yang masih dapat ditangani kabupaten/kota, BPBD kabupaten/kota menjadi ujung tombak. Bila kapasitas kabupaten/kota terlampaui, provinsi harus masuk. Bila kapasitas provinsi pun tidak memadai, pemerintah pusat harus memperkuat.
Prinsipnya sederhana: yang dekat bergerak lebih dahulu, yang lebih kuat segera memperkuat.
Sayangnya, dalam praktik kita sering terjebak pada pertanyaan: apakah ini sudah bencana nasional?
Padahal pertanyaan yang lebih mendesak adalah: apakah pemerintah yang berada di lokasi masih mempunyai kapasitas untuk menyelamatkan rakyatnya?
UU 24/2007 memang memberikan kewenangan kepada pemerintah untuk menetapkan status dan tingkatan bencana dengan mempertimbangkan antara lain jumlah korban, kerugian harta benda, kerusakan sarana-prasarana, luas wilayah terdampak dan dampak sosial ekonomi.
PP Nomor 21 Tahun 2008 kemudian menegaskan bahwa status keadaan darurat tingkat nasional ditetapkan Presiden, tingkat provinsi oleh gubernur, dan tingkat kabupaten/kota oleh bupati/wali kota. Pengkajian cepat mencakup lokasi bencana, korban, kerusakan, gangguan pelayanan umum dan pemerintahan, serta kemampuan sumberdaya.
Artinya, Presiden memang mempunyai kewenangan menetapkan status keadaan darurat tingkat nasional. Tetapi bantuan pusat tidak seharusnya dipahami baru boleh turun setelah label “bencana nasional” ditetapkan.
Inilah yang harus dibedakan: status bencana dan kapasitas penanganan. Jangan sampai karena status nasional belum ditetapkan, bantuan pusat seolah-olah harus menunggu. Dalam keadaan darurat, yang dibutuhkan rakyat bukan label, melainkan air bersih, makanan, obat-obatan, alat berat, tenaga medis, tempat pengungsian dan akses transportasi.
Kalau gubernur sudah menyatakan kapasitas provinsi tidak memadai, semestinya sistem nasional bergerak cepat melakukan kaji cepat dan memperkuat penanganan. Jangan menunggu daerah kehabisan napas.
Kita membutuhkan eskalasi otomatis. Karena itu, sistem kebencanaan kita perlu diperbaiki dari pola status-driven menjadi capacity-driven.
Artinya, eskalasi bantuan tidak boleh semata-mata menunggu perubahan status administratif. Ukuran utamanya adalah kemampuan pemerintah pada tingkatan yang terkena bencana.
Kabupaten/kota yang kewalahan harus dapat segera memperoleh dukungan provinsi. Provinsi yang kewalahan harus segera memperoleh dukungan nasional.
Bahkan jika bencana melintasi beberapa provinsi, kita membutuhkan mekanisme koordinasi nasional yang dapat bekerja tanpa harus terjebak dalam perdebatan panjang tentang nomenklatur.
Bencana tidak mengenal batas administrasi. Gempa di wilayah kepulauan, banjir lintas kabupaten, kebakaran hutan dan lahan yang menyebar lintas provinsi, atau bencana hidrometeorologi berskala luas dapat dengan cepat membuat satu daerah kehilangan kapasitasnya.
Karena itu, mungkin sudah saatnya kita memperkenalkan secara lebih jelas konsep bencana lintas daerah atau bencana regional dalam sistem penanganan bencana. Bukan untuk menambah birokrasi dan label baru, melainkan untuk memastikan ada protokol komando dan pembiayaan ketika dampak bencana melampaui satu daerah otonom.
Jangan jadikan BPBD pemadam kebakaran. Persoalan lain adalah posisi BPBD. BPBD jangan hanya menjadi lembaga yang dicari ketika bencana sudah terjadi.
Indonesia adalah negeri yang hidup berdampingan dengan gempa, tsunami, letusan gunung api, banjir, longsor, kekeringan dan kebakaran hutan. Maka BPBD harus menjadi institusi strategis yang bekerja jauh sebelum bencana datang.
Sayangnya, banyak BPBD masih menghadapi persoalan klasik: personel terbatas, kompetensi tidak merata, peralatan kurang, teknologi belum memadai dan anggaran kecil.
Paradigmanya harus diubah. Jangan hanya membiayai bencana setelah terjadi. Biayai pula kemampuan untuk mencegah dan mengurangi dampaknya.
Pemerintah pusat perlu menyediakan DAK Fisik Kebencanaan secara lebih serius bagi daerah-daerah rawan bencana. Dana tersebut dapat digunakan untuk sistem peringatan dini, jalur dan tempat evakuasi, gudang logistik, peralatan penyelamatan, komunikasi darurat, penguatan fasilitas publik, serta infrastruktur yang tahan bencana.
Investasi sebelum bencana jauh lebih murah daripada membayar kerusakan setelah bencana.
Pusat jangan hanya datang ketika status berubah. Ada kecenderungan lain yang perlu dikoreksi: seolah-olah begitu bencana masih berstatus daerah, pusat cukup melihat dari jauh. Ini keliru!
Dalam negara kesatuan dengan desentralisasi, hubungan pusat-daerah bukan hubungan majikan dan bawahan. Pusat dan daerah adalah satu kesatuan pemerintahan yang mempunyai tanggung jawab berbeda tetapi saling melengkapi.
Pemerintah pusat memiliki kapasitas fiskal, logistik, teknologi, personel dan peralatan yang jauh lebih besar. Karena itu, ketika kapasitas daerah terlampaui, pusat mempunyai tanggung jawab moral dan administratif untuk memperkuat.
BNPB harus menjadi orkestrator nasional. Bukan hanya ketika Presiden telah menetapkan bencana nasional, tetapi sejak tanda-tanda bahwa kapasitas daerah mulai terlampaui sudah terlihat.
Bantuan kemanusiaan jangan dipersulit. Hal yang sama berlaku untuk bantuan dari luar negeri.
Indonesia tentu harus menjaga kedaulatan dan memastikan semua bantuan asing masuk melalui mekanisme pemerintah, terkoordinasi dan sesuai kebutuhan.
Namun, jangan sampai prinsip kehati-hatian berubah menjadi penolakan otomatis.
Secara hukum, Indonesia telah memiliki kerangka mengenai peran lembaga internasional dan lembaga asing nonpemerintah dalam penanggulangan bencana.
Prinsipnya sederhana: bila kapasitas nasional masih cukup, kendalikan dan koordinasikan. Bila kapasitas nasional tidak mencukupi, buka ruang bantuan yang diperlukan.
Bantuan kemanusiaan dari negara sahabat bukan ancaman terhadap kedaulatan.
Untuk kebakaran hutan dan lahan, misalnya, apabila kemampuan nasional tidak memadai, tawaran bantuan pemadaman dari Malaysia atau Singapura semestinya dipandang sebagai solidaritas kemanusiaan, tentu dengan kendali dan koordinasi pemerintah Indonesia.
Kedaulatan tidak berarti menolak pertolongan. Kedaulatan justru berarti negara mampu mengatur pertolongan itu agar sampai kepada rakyat yang membutuhkan.
Jangan sampai gengsi negara lebih besar daripada kebutuhan korban bencana. Jangan semua kepala daerah datang ke lokasi
Ada pula satu kebiasaan yang sebaiknya diubah. Ketika suatu daerah terkena bencana, kepala daerah dari berbagai daerah lain sering merasa perlu datang langsung ke lokasi. Maksudnya baik: menunjukkan solidaritas. Tetapi dalam keadaan darurat, kedatangan banyak pejabat justru dapat menambah beban daerah terdampak—pengamanan bertambah, lalu lintas terganggu, dan aparat lokal harus membagi perhatian.
Yang dibutuhkan korban bukan banyaknya pejabat yang datang, tetapi cepatnya bantuan sampai. Karena itu, kepala daerah yang ingin membantu sebaiknya tidak perlu beramai-ramai datang ke lokasi. Bantuan dapat disampaikan melalui mekanisme pemerintah pusat, terutama melalui Kementerian Dalam Negeri, untuk dikoordinasikan dan diarahkan kepada kebutuhan daerah terdampak.
Dan bantuan antardaerah jangan hanya berhenti pada makanan, pakaian atau logistik tanggap darurat.
Fokus besar bantuan antardaerah sebaiknya diarahkan pada rehabilitasi dan rekonstruksi.
Daerah yang tidak terkena bencana dapat membantu daerah yang terdampak membangun kembali sekolah, puskesmas, jalan, jembatan, pasar, fasilitas umum dan sumber penghidupan masyarakat.
Inilah sesungguhnya makna gotong royong dalam negara kesatuan. Bencana bukan hanya rumah roboh.
Kesalahan lain dalam manajemen bencana adalah mengukur pemulihan hanya dari berapa rumah yang sudah dibangun kembali. Padahal yang hilang jauh lebih besar. Anak-anak kehilangan sekolah. Pedagang kehilangan pasar. Petani kehilangan lahan dan hasil panen. Nelayan kehilangan peralatan. Keluarga kehilangan pendapatan. Puskesmas terganggu. Tempat ibadah rusak. Kehidupan sosial dan psikologis masyarakat porak-poranda.
Karena itu, rehabilitasi dan rekonstruksi harus berarti menghidupkan kembali ekosistem kehidupan masyarakat.
Sekolah kembali berjalan. Puskesmas berfungsi. Pasar hidup. Jalan dan jembatan tersambung. UMKM memperoleh modal. Petani dan nelayan memperoleh kembali alat produksi.
Ukuran keberhasilan pascabencana bukan sekadar rumah sudah berdiri. Ukuran keberhasilannya adalah kehidupan masyarakat sudah kembali berjalan.
Saatnya membangun sistem saling bantu. Karena itu, sedikitnya ada tujuh pembenahan yang perlu dilakukan.
Pertama, bangun mekanisme eskalasi berdasarkan kapasitas. Ketika kapasitas kabupaten/kota terlampaui, provinsi otomatis memperkuat. Ketika kapasitas provinsi terlampaui, pusat segera memperkuat tanpa harus menunggu daerah benar-benar lumpuh.
Kedua, perkuat BPBD. Jadikan BPBD lembaga profesional dengan personel, peralatan, teknologi dan anggaran yang memadai.
Ketiga, sediakan DAK Fisik Kebencanaan bagi daerah-daerah rawan untuk membiayai mitigasi dan kesiapsiagaan.
Keempat, perkuat BNPB sebagai orkestrator nasional, dengan anggaran yang cukup untuk preparedness, response, rehabilitasi dan rekonstruksi.
Kelima, bangun sistem bantuan antardaerah. Setiap provinsi dan kabupaten/kota perlu memiliki protokol untuk mengirim personel, ambulans, alat berat, dapur umum dan logistik ke daerah yang terkena bencana.
Keenam, buka bantuan internasional secara terukur ketika kapasitas nasional terlampaui. Bantuan asing bukan tanda negara lemah. Yang penting kendali tetap berada di tangan pemerintah Indonesia.
Ketujuh, ubah cara kita membiayai pemulihan. Bantuan antardaerah dan dukungan pusat jangan habis untuk respons sesaat. Sebagian besar harus diarahkan untuk rehabilitasi dan rekonstruksi agar kehidupan masyarakat benar-benar pulih.
Otonomi harus membuat rakyat lebih terlindungi. Pada akhirnya, otonomi daerah bukan sekadar membagi kewenangan antara Jakarta dan daerah.
Tujuan akhirnya adalah membuat pelayanan publik lebih dekat, pemerintahan lebih responsif dan rakyat lebih terlindungi.
Dalam konteks bencana, prinsipnya sederhana: yang dekat harus pertama hadir. Yang kuat harus segera membantu.
Kabupaten/kota tidak boleh merasa sendirian. Provinsi tidak boleh menunggu pusat datang terlambat. Pusat tidak boleh bersembunyi di balik alasan bahwa bencana merupakan urusan daerah.
Sebaliknya, daerah juga tidak boleh menjadikan otonomi sebagai alasan untuk menolak koordinasi dan bantuan. Kita membutuhkan otonomi yang saling menopang, bukan otonomi yang saling melempar tanggung jawab. Sebab ketika bencana datang, rakyat tidak bertanya: ini kewenangan bupati, gubernur atau Presiden?
Rakyat tidak peduli siapa yang memegang kewenangan administratif. Rakyat hanya bertanya: “Siapa yang akan menyelamatkan kami?”
Di situlah negara diuji. Dan di situlah otonomi daerah harus menunjukkan makna yang sesungguhnya: bukan sekadar daerah diberi kewenangan, tetapi rakyat di daerah harus merasa negara hadir ketika mereka paling membutuhkan.
*) Isi tulisan sepenuhnya tanggungjawab penulis
